×

Международный опыт промышленной политики и уроки для Великобритании

Ноябрь 2017 года

Аналитический Отчет (полная версия)

Аналитический Отчет (полная версия)

Международный опыт промышленной политики и уроки для Великобритании
Международный опыт промышленной политики и уроки для Великобритании
Ноябрь 2017
30 000 р.

Международный опыт промышленной политики и уроки для Великобритании

Ноябрь 2017 года

Зарегистрируйтесь или войдите, чтобы скачать PDF-версию Информационного бюллетеня

Скачать

+7 926 011 43 17; news@json.tv

Пишите, звоните, если есть вопросы

J’son & Partners Consulting публикует полный профессиональный перевод на русский язык исследования, посвященного анализу промышленной политики ведущих индустриальных держав второй половины XX в. и ее урокам для Соединенного Королевства - страны, с которой и началась промышленная революция, но относительно недавно утратившей развитый индустриальный сектор.

 

 

Важно: Отчет подготовлен в рамках Форсайт-проектов в октябре 2013 г.

 

Авторы: Управление по делам науки при Правительстве Соединенного Королевства.


Профессоры Кэмбриджского университета.

 

В исследовании рассмотрен успешный опыт и инструменты поддержки производственного сектора девяти стран: США, Германии, Японии, Италии, Финляндии, Южной Кореи, Сингапура, Китая и Бразилии. Подобный анализ и апологетика развития сильного промышленного сектора в стране как ключевого базиса национальной экономики, являются как никогда актуальными для России. И хотя отечественный опыт остался за рамками исследования, задачи реиндустриализации в Российской Федерации, принимая во внимание внешнеполитическую напряженность, сравнимы по масштабам и сложности с первым опытом советского «Большого скачка» 30-х гг. XX века.

 

 

Далее приведены выдержки из Отчета.

 

 

Видение

 

 

Одна вещь, которая проявляется в обзоре промышленного опыта других стран - это важность национального видения.

 

Если бы видение Гамильтона, что его страна может однажды стать мощной индустриальной державой, такой как Британия, проиграло видению Джефферсона, возвращающего страну к временам фермеров-йоманов, США, возможно, были бы сегодня более богатой версией Аргентины.

 

 

Если бы Япония не мечтала о том, что в один прекрасный день она побьет американцев в автомобильной промышленности (в 1955 году США произвели 7 миллионов автомобилей, против 70 000 в Японии), у нас не было бы Toyota и ее роскошного бренда Lexus.

 

Если бы Финляндия - крошечная страна с 3-4 миллионами человек и семивековой колониальной историей - не стремилась конкурировать в самых сложных отраслях с лучшими странами мира, она сохранила бы свою специализацию в лесозаготовках – этого нелегко избежать, когда у вас самое большое количество лесоматериалов на душу населения в мире.

 

Если бы Китай - когда-то одна из беднейших стран в мире – не считал себя способным стать следующей сверхдержавой (что может осуществиться, а может и нет), его усилия в области промышленной политики были бы гораздо менее амбициозными, чем были, и результат был бы гораздо скромнее.

 

Экономисты обычно не склонны употреблять такие термины как «видение», потому что это вносит элемент непредсказуемости и произвола в то, что они считают «наукой». Действительно, рационалистическая основа, с которой большинство экономистов работает в наши дни, стала критическим препятствием для нашего понимания экономического мира, поскольку она сводит все наши решения до абсолютно предсказуемой (по крайней мере, в вероятностном смысле) реакции на структурно обусловленные стимулы. Тем не менее, мир формируется теми людьми, которые отказываются делать «рациональные» вещи и которые придумывают альтернативное видение, которое, по мнению большинства других людей, потерпит неудачу. Это делают изобретатели радикальных новых технологий. Именно в этом заключается предпринимательство. Именно этого и достигли успешные разработчики промышленной политики.

 

В последние три десятилетия в Великобритании доминирует видение будущего, которое оказалось ошибочным. Это видение говорило людям, что не стоит беспокоиться о падении британского производства, учитывая, что мы вошли в постиндустриальное общество, где производство больше не имеет значения. Видение преувеличивало масштабы и потенциал роста производительности в финансовой отрасли, игнорируя масштабы мошеннической и/или социально непродуктивной финансовой деятельности. Это видение постоянно говорило людям, что промышленная политика не является причиной того, что другие страны живут лучше, чем Великобритания, и что, даже если бы это было так, такую политику невозможно использовать в Великобритании, поскольку она в корне противоречит традициям и ценностям страны.

 

События, последовавшие за финансовым кризисом 2008 года, потрясли британское самоуспокоение, основанное на этом ошибочном видении. Теперь в британском истеблишменте признается, что видение, которого они придерживались в последние три десятилетия, возможно, было ошибочным и что должно быть альтернативное долгосрочное экономическое видение. Тем не менее, от старых привычек тяжело избавиться, и старое видение продолжает утверждаться, не в последнюю очередь потому, что его поддерживают мощные финансовые интересы, поэтому Великобритания не смогла найти жизнеспособного альтернативного видения для своего будущего.

 

Без нового видения, отвергающего утешительные истории о неизбежности британского промышленного спада и тщетности промышленной политики, Великобритания никогда не сможет выработать жизнеспособную экономическую стратегию на ближайшие годы, какие бы меры промышленной политики она не захотела принять. Мы рады сообщить, что министр Министерства предпринимательства, инноваций и ремесел сам подчеркнул то же, когда в частном письме к премьер-министру Великобритании и заместителю премьер-министра он сказал, что «признает, что не хватает чего-то важного, притягательного видения того, куда движется страна после разбора фискального беспорядка; четкости и уверенности в том, как мы будем зарабатывать на жизнь в будущем».

 

 

Уроки для Великобритании

 

 

Прежде чем мы извлечем конкретные уроки для Великобритании из опыта других стран, приведем несколько замечаний о самом этом упражнении.

 

Вначале должно быть совершенно ясно, что мы не пытаемся извлечь из практических примеров, представленных в этом исследовании, какие-то универсальные рецепты, которые можно перенести на любую страну, когда в каждой стране есть свои уникальные политические условия, политические традиции и экономические условия (о границах переносимости политики см. Rose, 1991). Вместо этого они направлены на расширение воображения политиков, представляя множество возможностей с точки зрения, как политических целей, так и инструментов.

 

Попытки извлечь уроки из опыта других стран в связи с какой-либо политикой порождают скептицизм во всех странах, но эта реакция особенно сильна, когда дело касается промышленной политики в Великобритании - часто утверждают, что какой бы успешной ни была промышленная политика в других странах, таких как Германия, Китай или Финляндия, она просто не будет здесь работать, потому что это противоречит истории страны с ее капитализмом laissez-faire (невмешательства) и традициями индивидуализма.

 

Одна из проблем этой точки зрения заключается в том, что она основана на ошибочном представлении о британской истории. Как мы упоминали ранее, между реформой промышленной политики Роберта Уолпола (Robert Walpole) в 1721 году и до перехода страны к свободной торговле в 1860-х годах, Британия была на самом деле пионером промышленной политики (Chang, 2002, стр. 19 -24). Благодаря тому, что он знал эту историю, Фридрих Лист (Friedrich List), немецкий экономист, ошибочно известный как родоначальник положения о молодых промышленных отраслях / infant industry argument (когда настоящий отец - Александр Гамильтон (Alexander Hamilton)), писал в 1840-х годах, что пропаганда Великобритании политики свободной торговли для относительно отсталых народов, как Германия и США, было похоже на «выбивание лестницы из-под ног» других стран (Chang, 2002, стр. 4-5). В свою очередь, Александр Гамильтон, как известно, черпал вдохновение в политике Уолпола для изобретения своего положения о молодых промышленных отраслях, настолько, что его противники обвиняли его в «уолполеанстве», настолько им не нравилась его вера во вмешательство правительства (Chang, 2002, стр. 25). Таким образом, для оппонентов промышленной политики является удобным мифом, что промышленная политика противоречит британской традиции, но это просто неверно.

Теперь даже те, кто признают важность традиции Уолпола в продвижении Британии на позицию ведущей мировой промышленной экономики, могут справедливо отметить, что традиция была забыта в течение последних двух столетий с частичным исключением периода с 1940-х и 1960-х годов, когда страна попыталась - не очень успешно - установить более системную промышленную политику, вдохновленная успехами Германии и Франции, которые затем более активно использовали такую ​​политику. Как бы вы возродили традицию, которая безействовала в течение последних 150 лет? Однако следует помнить, что старые традиции могут быть и были возобновлены после долгих перерывов. Действительно, Франция, страна, которая, по мнению большинства британцев, вела непрерывную политическую традицию активного вмешательства государства, вела политику невмешательства в период между падением Наполеона в 1815 году и концом Второй мировой войны в 1945 году (и еще менее протекционистскую в первой половине XIX века) (Kuisel, 1981; Chang, 2002). Ее интервенционистская традиция была возрождена ​​после 130-летнего перерыва.

 

В более общем плане все успешные примеры промышленной политики - это страны, которые активно учатся на примере более успешных стран, несмотря на то, что последние сильно отличаются от них, с точки зрения политических традиций, институционального устройства и культуры. Приведем некоторые яркие примеры из стран, которые мы рассмотрели в этом отчете: в 18-м и начале 19-го века США и Германия учились на промышленной политике Великобритании; в конце 19-го века Япония импортировала множество политик и институтов из Германии; в 20-м веке Корея и Китай настойчиво учились у Японии. Действительно, история экономической политики показывает, что наиболее успешными странами являются те, которые охотно признают свои недостатки и делают все возможное, чтобы учиться у других более успешных стран.

 

Кроме того, существует любопытная асимметрия с точки зрения британских скептиков по извлечению уроков из опыта других стран. Хотя они подчеркивают трудности извлечения уроков для Великобритании из опыта стран с другими институтами и историей, они, как правило, довольно галантны, когда речь заходит о том, что другие страны извлекают уроки из политики и институтов Великобритании; это особенно заметно в ходе их постоянных поучений европейских соседей, что они должны сделать свой рынок труда более гибким или свои финансовые рынки более либеральными, следуя примеру Британии (хотя эти лекции стали менее частыми и менее резкими после кризиса 2008 года). Они никогда не объясняют, почему британскую политику и институты легче перенести, чем другие, но аргумент, в лучшем случае, основан на необоснованном (подразумеваемом) предположении, что более ориентированные на рынок учреждения являются более «естественными» и, следовательно, более легко переносятся, а в худшем случае, являют собой вопиющий случай двойных стандартов.

 

Действительно, активное использование промышленной политики было гораздо более широко распространено, чем британская модель «промышленной политики по умолчанию». Как мы уже упоминали, сама Великобритания активно использовала промышленную политику в прошлом, и почти все другие успешные экономики в той или иной степени использовали в какой-то момент активную промышленную политику. Хотя это не означает, что будет легко перенести некоторые меры промышленной политики из Финляндии или Бразилии на Великобританию, это означает, что не может быть никаких предположений о невозможности такого переноса.

 

 

 

Введение: текущий уровень развития промышленности UK

 

 

 

После глобального финансового кризиса 2008 года было широко признано - даже среди многих традиционных сторонников экономики, ориентированной на финансы - что Соединенному Королевству необходимо «изменить баланс в экономике» и «возродить производства», что Джордж Осборн (George Osborne), Канцлер казначейства, назвал «маршем производителей» (BIS, 2012, и TSB, 2012 среди недавних примеров). Тем не менее, мало кто осознает масштаб проблемы, с которой сталкивается Великобритания в разработке производственного возрождения.

 

Великобритания была эпицентром Промышленной революции, которая породила современный мир. И до конца 19-го века ее промышленное господство было абсолютным. В 1860 году ее доля в мировом производстве составляла 20%, несмотря на то, что в ней проживало только около 2,5% мирового населения (28 млн. из 1,2 млрд. человек). Сегодня доля Китая в мировом производстве рыночной добавленной стоимости (MVA) составляет около 15% (см. Таблицу 3 в приложении), несмотря на то, что в нем проживает 19% мирового населения (1,3 млрд. из 6,9 млрд.). В 1870 году на долю Великобритании приходилось 46% мировой торговли промышленными товарами. Текущая доля Китая в мировом экспорте составляет лишь около 14%.

 

Сегодня производственный сектор Великобритании - это бледная тень его прежнего состояния. Люди часто утешаются тем фактом, что страна по-прежнему занимает 8-е место в мире по производству, но в расчете на душу населения (MVA на душу населения) она занимает всего лишь 24-е место в мире, уступая даже Исландии (на 16-м месте) и Люксембургу (на 19-м месте), не говоря уже о Японии и Финляндии. К 2012 году она также отставала от своего традиционного конкурента - Франции (на 22-м месте, с показателем 3810 долларов против 3731 долларов у Великобритании).

 

(В таблицах в приложении содержится больше показателей для 60 ведущих стран-производителей).

 

И дело не только в сокращении размеров производственного сектора. Тот факт, что Великобритания не смогла создать экспортный производственный бум, несмотря на девальвацию своей валюты на 30-35% после глобального финансового кризиса 2008 года, является мощным свидетельством слабости производственного сектора.

 

 

Деиндустриализация Великобритании, начавшаяся в 1970-х годах, продолжается непрерывно и с тревожной скоростью. Как видно на рисунке 1, ни одна страна из 10 стран, которые мы решили изучить в этом обзоре для сравнения с Великобританией (в следующем порядке: Бразилия, Китай, Финляндия, Германия, Италия, Япония, Сингапур, Южная Корея и Соединенные Штаты) не испытала деиндустриализации в том виде, как это происходит в Великобритании.

 

Во-первых, Великобритания показала самые быстрые темпы деиндустриализации среди 10 стран за этот период (- 2,4% в год от доли MVA в процентах от ВВП), что привело к самой низкой доле производства в ВВП (11,4%) в 2010 году среди 10 стран, как показано на рисунке 1.

 

 

 

Во-вторых, промышленная конкурентоспособность Великобритании уменьшилась быстрее, чем других стран. Как доля MVA страны в мировой MVA, так и ее доля экспорта производства (MX) в мировом производстве (WMT) упали быстрее в Великобритании (-2,9% в год и -3,8% в год соответственно), чем в других странах в период с 1990 по 2010 годы. В-третьих, Великобритания не смогла успешно повысить качество своего производственного сектора. Среди развитых стран в выборке это единственная страна, в которой наблюдалось снижение как доли среднего и высокотехнологичного производства (MHT) MVA в общей MVA (-0,3% в год), так и доли MHT MX в общем объеме MX (- 0,2% в год) в период с 1990 по 2010 годы.

 

Типичный объяснение, хотя и все менее частое, этих фактов заключается в том, что промышленный спад в Великобритании является результатом рыночных сил и, следовательно, ничего поделать с этим нельзя. Однако эти, по-видимому, «естественные» рыночные результаты в конечном итоге являются результатом преднамеренных решений экономических агентов - производственных предприятий, финансовых инвесторов и профсоюзов. А формированием всех этих решений занимается правительство, которое устанавливает границы рынка, принимает решения о допустимом поведении и (явно и неявно) манипулирует стимулами посредством процентных ставок, налогов, субсидий, правил, решений о закупках и многими другими средствами. Особенно важной в отношении производственного сектора является промышленная политика, которая является политикой, конкретно ориентированной на отрасли, а не более общей политикой (например, денежно-кредитной политикой, фискальной политикой) или политикой, ориентированной на другие вещи (например, социальная политика, образовательная политика) – в следующем разделе мы приведем более точное определение.

 

В этом отчете мы обсудим, как правительство Великобритании может улучшить производительность производственного сектора страны через промышленную политику, проанализировав опыт промышленной политики в девяти других странах, в каждой из которых есть важные достижения и сильные стороны, по крайней мере, в некоторых отношениях. Мы сознательно выбрали ряд стран, отличающихся по размеру (от огромных Китая, США и Бразилии до крошечных Сингапура и Финляндии), по уровню общего экономического развития (от самых богатых США и Финляндии до самых бедных Бразилии и Китая), по сильным отраслям (электроника в Японии и Корее, самолеты в США и Бразилии), по размеру фирм (от огромных фирм в США и Корее до средних компаний Германии и Японии и небольших фирм в Италии), а также по технологической интенсивности (от высокотехнологичных Японии, Финляндии и Кореи до среднетехнологичных Германии и Италии и до низкотехнологичного Китая).

 

 

Проблемы определения термина «Промышленная политика»

 

Спорный характер промышленной политики подтверждается тем фактом, что на самом деле нет универсального согласованного определения этого термина (см. Warwick, 2013, стр. 14-18).

 

Наиболее буквальная интерпретация промышленной политики определяет ее как любую политику, которая затрагивает промышленность (обычно интерпретируется как промышленное производство), таким же образом, как мы определяем фискальную политику как политику, которая влияет на государственные доходы и расходы, а денежную политику как политику, влияющая на денежные переменные. Действительно, некоторые обозреватели, которые принимают это определение, включают даже инфраструктурную политику, политику в области образования и налоговую политику как части промышленной политики (некоторые примеры см. в Chang, 1994a, стр. 58-61).

 

Однако большинство комментаторов по промышленной политике определяют промышленную политику как «избирательную» (селективную) промышленную политику, «отраслевую промышленную политику» или «целевую», а именно политику, которая сознательно отдает предпочтение отдельным отраслям/секторам (или даже фирмам) перед другими, в отличие от рыночной конъюнктуры, обычно (но не обязательно) для повышения эффективности и продвижения роста производительности, для всей экономики, а также для самих целевых отраслей.1

 

Термин «промышленная политика», определенный таким образом, еще более спорный, чем промышленная политика в более общем определении.2  Многие считают, что промышленная политика должна носить общий (или функциональный или горизонтальный) характер, а не избирательный (или отраслевой или вертикальный). С этой точки зрения промышленная политика должна быть сосредоточена на «общественных товарах», которые приносят пользу всем отраслям в равной степени, но, скорее всего, будут предоставлены в недостаточной степени рынком - например, образование, исследования и разработки (НИОКР) и инфраструктуры - и не будут включать бенефициаров - «победителей».

 

1 Это более совершенная версия определения, представленного в Chang (1994a, гл. 3, стр. 60-1), которая определяет промышленную политику как политику, направленную на то, чтобы повлиять на отдельные отрасли (и фирмы как их компоненты) для достижения результатов, которые воспринимаются государством как эффективные для экономики в целом.

 

2 ОЭСР (1975), Всемирный банк (1993) и UNCTAD (1998 и 2009) принимают более узкое определение промышленной политики как избирательных, отраслевых мер, в то время как ОЭСР (2009) и Европейская комиссия (2002 и 2010) включают горизонтальную политику в рамки промышленной политики.

 

 

Основная проблема этой точки зрения заключается в том, что различие между избирательной (таргетированной) и общей промышленными политиками не такое уж и большое.

 

В мире с ограниченными ресурсами каждый политический выбор, который вы делаете, какой бы общей не была политика, имеет дискриминационные последствия, которые подразумевают не явно выраженный таргетинг.

 

 

Например, многие считают, что образование является одной из таких общих промышленных политик, но образование сверх базового уровня (скажем, первые 9 лет) становится специализированным. Так, например, когда мы готовим инженеров, мы не готовим каких-то усредненных инженеров, но инженеров, которые специализируются в определенных областях. Поэтому правительство, предоставляющее больше финансирования департаментам электронного инжиниринга, чем департаментам химического инжиниринга, скрыто отдает предпочтение электронной промышленности. Аналогично, нет такой вещи, как общая физическая инфраструктура. Физическая инфраструктура всегда зависит от местоположения, поэтому она влияет на разные отрасли промышленности по-разному. Кроме того, различные модели транспортировки оказывают различное воздействие на различные отрасли промышленности: для громоздких грузов (например, железная руда и пшеница) предпочтительнее развитие морских портов и железных дорог, в то время как для более легких грузов, особенно скоропортящихся (например, цветы, свежая рыба), будет предпочтительнее развитие аэропортов. Наконец, если правительство выделяет субсидии на НИОКР, оно неявно поддерживает более высокотехнологичные сектора, связанные с НИОКР.

 

Таким образом, избирательность (целевой характер, targeting) неизбежна. За исключением случаев предоставления базового образования, называть которое «промышленной политикой» будет натяжкой термина, на самом деле не существует политики, которая не включает определенную степень избирательности (targeting).1

 

Теперь можно сказать, что, хотя определённая целевая направленность (targeting) неизбежна, но в общем, чем менее целевой является политика, тем лучше. Однако это односторонний взгляд. В то время как менее целевая политика может быть менее открытой для лоббирования и «захвата регулирования», что облегчает поддержание необходимого мифа о том, что правительство беспристрастно, реализация такой политики является более дорогостоящей. Будучи менее точной и, следовательно, более трудной для мониторинга, у нее больше «утечек», чем у более целевой политики. Действительно, многие ведущие экономисты давно спорили - и многие политики, в том числе члены нынешнего британского правительства - что государство всеобщего благосостояния должно быть еще более точно нацеленным (targeting), потому что в системе всеобщего благосостояния слишком много утечек (о направленности в социальной политике см. Mkandawire, 2005). Любопытно, что эту точку зрения почти полностью игнорируют в отношении промышленной политики.

 

Учитывая все это, мы должны признать, что мы не можем быть «нецелевыми» и должны стремиться к достижению максимально возможной степени нацеленности (targeting), что может различаться в разных отраслях и странах. Мы не можем предположить, что существует линейная зависимость, положительная или отрицательная, между степенью нацеленности и успехом политики. Некоторая степень нацеленности неизбежна, в то время как еще большая нацеленность может быть желательна, но слишком сильная нацеленность может не дать хороших результатов, хотя что значит «слишком сильная» остается спорным вопросом (позиции по этому вопросу будет зависеть от какой-либо экономической теории и политических ценностей). Поэтому самый лучший подход – это «нацеленность в рамках универсализма», как предлагают некоторые в отношении социальной политики (Skocpol, 1991, цитируется в Mkandawire, 2005, стр. 23), а не «нацеленность против универсализма».

 

1 Карл Айгинджер (KarlAiginger), главный автор промышленной политики Европейской комиссии, признает, что, хотя Комиссия поддерживает «преимущественно горизонтальный подход, [в котором] меры являются общими и обеспечивают благоприятную конкурентную среду (т.е. не являются отраслевыми, избирательными или способствующими замедлению структурных изменений)», он все больше признает, что «последствия широкой горизонтальной политики могут значительно варьироваться от отрасли к отрасли, что для конкурентоспособности нужны конкретные сочетания политики для конкретных отраслей и что некоторым отраслям могут потребоваться дополнительные меры, которые не являются необходимыми или релевантными в других отраслях» (Aiginger & Sieber, 2006, стр. 579).

 

Вопросы реализации промышленной политики

 

Все вышеизложенные обоснования промышленной политики, конечно, не означают, что меры промышленной политики неизбежно приведут к успеху. От бедствий «Большого скачка» Китая до «белого слона» Конкорда было много случаев в промышленной политике, которые потерпели неудачу, потому что цели были установлены неправильно. Более того, теоретически разумные меры промышленной политики также могут потерпеть неудачу из-за различных типов «неудач правительства», возникших из-за отсутствия политической приверженности, «захвата» группами с определенными интересами, бюрократических помех или других причин. Поэтому нам нужно понять, почему некоторые попытки приводят к успеху, а другие к неудаче, и подумать о способах максимизации шансов на успех и минимизации вероятности неудачи.

 

Во-первых, успех промышленной политики в критической степени зависит от политической экономики страны. Если нет политической базы для промышленной политики, она потерпит неудачу перед лицом политики, которая недооценивает и подрывает ее. Хорошо известно, что странам с сильным классом землевладельцев или сильным классом финансовых капиталистов всегда сложно осуществлять хорошую промышленную политику, поскольку эти классы требуют политики, которая может нанести ущерб промышленности. Одним из таких выдающихся примеров являются американские землевладельцы в южных штатах вплоть до гражданской войны, постоянно оказывающие давление за свободную торговлю, несмотря на то, что это сдерживало развитие промышленного сектора страны. В более поздний период мы видели, как сильные финансово-капиталистические классы Великобритании и Бразилии проводили политику, которая приводит к завышенным обменным курсам, тем самым сдавливая их экспортно-ориентированные производства.

 

Однако все это не означает, что страна связана своей историей. Можно создать новые политические коалиции и изменить политику. Например, в конце 19-го века Бисмарк смог заставить класс немецких землевладельцев (Junkers) принять высокие защитные таможенные тарифы и другие меры промышленной политики для зарождающейся тяжелой и химической промышленности, предоставив ей собственную защиту в так называемом «браке железа и ржи».

 

Во-вторых, имеют значение отношения между правительством и промышленно-капиталистическим классом. Опыт показывает важность непрерывного диалога и обмена информацией между ними, если политика хочет быть хорошо информированной и адекватной. Однако важно также, чтобы правительство не зависело от конкретных промышленных интересов и таким образом избегало опасности «захвата». Питер Эванс (Peter Evans, 1995), выдающийся американский социолог, прекрасно отразил этот момент в своем представлении о «встроенной автономии», что означает, что правительству нужно иметь корни в обществе («встраивание»), но также иметь свою собственную волю и власть («автономия»), чтобы быть эффективным в своем вмешательстве.

 

Автономия без встраивания может создать государство, которое силой навязывает обществу «чуждое» видение, а встраивание без автономии означает, что государство превращается в марксистский исполнительный комитет буржуазии.  

 

 …. В-четвертых, имеют значение возможности организаций, осуществляющих промышленную политику. Не только соответствующие правительственные министерства и государственные учреждения, но и учреждения частного сектора, необходимые для фактического осуществления некоторых политических мер (например, ассоциации работодателей, отраслевые ассоциации, профсоюзы), должны обладать адекватными политическими возможностями. Для этого требуется, чтобы персонал этих организаций имел соответствующие квалификации и опыт.

 

Важно отметить, что возможности здесь не подразумевают стандартное экономическое образование, о чем свидетельствует тот факт, что разработчики промышленных политик, способствовавших экономическому «чуду» в странах Восточной Азии, были в основном не экономистами - юристами в Японии и, в меньшей степени, в Корее, учеными и инженерами на Тайване и в Китае (см. Chang, 2011). Более того, возможности - это не только способности людей, работающих в этих организациях. Сами организации обладают возможностями в форме конкретной структуры управления, институциональных программ и организационной «памяти» (исторические данные и прошлые успехи). Конечно, сложность состоит в том, что для наращивания этих возможностей и согласованности требуется время и инвестиции, хотя их не так сложно собрать, как многие критики промышленной политики хотели заставить нас поверить (см. Chang, 2011).1

 

В-пятых, важны не только возможности, но и взаимодействие между организациями, осуществляющими промышленную политику. Соответствующие органы (государственные и частные) должны иметь хорошие рабочие отношения друг с другом. Им также нужны некоторые механизмы для координации их действий, будь то посредством некоторых интеллектуальных упражнений (например, планирование показателей, форсайт-упражнения для прогнозирования будущего) или через организационные структуры, которые облегчают координацию (например, некоторые управляющие координирующие министерства, такие как Комиссия по планированию во Франции или Совет экономического планирования в Корее [EPB]).

 

И последнее, но не менее важное: очевидно, имеет значение, насколько разумны (целесообразны) политики, хотя степень «разумности» будет отличаться у разных обозревателей. Необходимо рассмотреть два аспекта - реализм политики и адаптацию политики. Во-первых, что касается «реализма политики», цели политики должны быть соразмерны с возможностями производителей (и, во-вторых, самих разработчиков политики). Это справедливо для всех стран, но особенно актуально для стран, находящихся на ранних стадиях развития, чьи неадекватные производственные возможности делают модернизацию промышленности более рискованной. Однако характер игры таков, что без рискованной промышленной политики мало чего можно достичь (Chang в дискуссии Lin-Chang подчеркивает этот момент; см. Lin & Chang, 2009). Разумеется, достичь баланса между реализмом и необходимостью идти на риск нелегко, но это можно сделать, и уже делается.2 Что касается «адаптации политики», политические цели должны корректироваться при изменении условий, особенно технологических возможностей страны (для создания и поддержания которых требуется время и кумулятивные эффекты, как мы подчеркивали выше) и условий мирового рынка (например, общие условия спроса, что делают существующие и потенциальные конкуренты).

 

1 Интересным соображением в контексте бедных развивающихся стран является то, что они могут быть заперты в том, что Pritchettetal. (2012) называет «ловушкой возможностей». Это относится к ситуации, когда правительство развивающейся страны разрабатывает только узкий набор стандартных возможностей, которые необходимы для непрерывного привлечения иностранной помощи, что в конечном итоге подрывает ее способность разрабатывать политику, которая действительно необходима стране. ОЭСР (2013) также рассматривает этот вопрос.

 

2 Так, например, Япония и Корея преуспели в модернизации промышленности, потому что они начали развивать сложные отрасли промышленности задолго до того, как они стали выглядеть «реалистичными» - автомобильная промышленность для Японии в 1950-х годах или сталелитейная промышленность для Кореи в 1960-х годах - путем использования экспортных доходов от таких отраслей, как текстиль, дешевая одежда и электроника, что соответствовало их сравнительному преимуществу в то время.

 

 

Широко признано, что по мере продвижения страны по технологической лестнице основное внимание в промышленной политике необходимо переключать на инновационную политику. Менее распространено, что странам, находящимся на более высоких ступенях экономического развития, необходимо своевременно, но организованно постепенно сокращать «гериатрические» (устарелые, в отличие от «молодых и неокрепших») отрасли промышленности.

 

 

Пример одного из рассмотренных кейсов:

 

 

Опыт Бразилии: вопреки всему (against all odds)

 

Период 1950-1980 годов в Бразилии характеризовался длительным периодом индустриализации под руководством государства (Ocampo, 2006). Индикативное планирование в государственном секторе было нормой в Бразилии, а также в остальной части Латинской Америки. Промышленная политика была в основном направлена на создание новых промышленных секторов, изменение преобладающей модели специализации на сырьевых товаров и содействие технологически интенсивной деятельности.

 

Основная стратегия промышленной политики этого периода была создана в 1950-х годах и состояла во внедрении протекционистского режима на основе адвалорных тарифов. Федеральное правительство обладало дискреционными полномочиями по контролю за уровнем и типами импорта. Закон сходства (Lei do Similar Nacional) гласил, что продукт может быть импортирован только в том случае, если можно доказать, что аналогичный продукт не производится в Бразилии. Эти меры были усилены в течение 1960-80-х годов в рамках промышленной стратегии замещения импорта (ISI).

 

В результате этих мер промышленной политики Бразилия успешно вошла в новые стратегические отрасли, такие как нефтехимия и возобновляемое топливо (производство этанола с политикой ProAlcool, которая привела к созданию Petrobas), и создала основу для разработки новых технологий. Иногда модернизационный переход Бразилии к новым технологическим областям был очень успешным, как в случае с авиационной промышленностью (Embraer) или агробизнесом (Embrapa, см. Andreoni, 2013), а в некоторых других терпел неудачу, например, в попытке развития компьютерной индустрии или модернизации существующих секторов, таких как текстиль и автомобильная промышленность.

 

Долговой кризис в 1980-х годах побудил бразильское правительство ввести, по крайней мере, формально, пакет «Новая промышленная политика» (1985-1988). Общее количество специальных торговых режимов сократилось, а средние тарифы на производство снизились с 90% до 43%. Однако, учитывая сильную оппозицию отечественных производителей, реформы были не столь радикальными. Нетарифные барьеры и Закон сходства не были устранены, и это вместе с сохранившимися тарифами позволили многим маргинальным производителям выжить (Kume, 1989; Hay, 2001; Figueiredo, 2008). В конце 1980-х годов и в течение 1990-х годов политика структурной перестройки (финансирование за счет программ условного финансирования МВФ и Всемирного банка) первоначально была направлена ​​на либерализацию торговли и приватизацию государственных предприятий, тогда как с середины 1990-х годов она все больше фокусировалась на макроэкономической стабилизации («Реальный план»).

 

2000-е годы ознаменовали возвращение избирательной (отраслевой) промышленной политики в Бразилии. В ноябре 2003 года первое правительство Лулы объявило «Рекомендации по промышленной, технологической и внешней торговой политике» (PITCE), цели которого были двойными: (i) повышение конкурентоспособности промышленности за счет повышения технологического развития в ключевых секторах и, таким образом, содействия экспорту продуктов с более высокой добавленной стоимостью; (ii) развитие научных и технологических систем для развития возможностей в производственных сферах, таких как нефть и газ, сельское хозяйство и фармацевтика. Бразильское агентство по промышленному развитию (ABDI) и Совет по промышленному развитию (CNDI) (в составе 23 министров правительства, президента BNDES и 14 представителей промышленности) были созданы для координации и реализации нового пакета промышленной политики PITCE и для содействия диалогу между государственным и частным секторами. Было выделено четыре стратегических сектора: полупроводники, программное обеспечение, фармацевтика и медицина, а также средства производства.

 

Что касается инновационной стратегии, PITCE было сосредоточено на трех отраслях: биотехнологии, нанотехнологии и биомасса / возобновляемые источники энергии. Кроме того, была введена новая правовая основа, включающая Закон об инновациях (Lei do Bem), Закон о биологической безопасности и Политику развития биотехнологий. Промышленная и инновационная политики сопровождались высокоспециализированными финансовыми программами, такими как Profarma (фармацевтика) и Prosoft (программное обеспечение), а также двумя мощными отраслевыми программами под названием Сильная промышленность (StrongIndustry) и Инновацонная Бразилия (InnovationBrazil), под управлением бразильского банка развития BNDES (общий объем инвестиций составляет 4,4 млрд. реал). Отраслевые программы направлены на преодоление узких мест в инфраструктуре и повышение конкурентоспособности Бразилии в целевых секторах. Программа нацелена на инновационный потенциал Бразилии и развивает различные формы сотрудничества и партнерства между частными компаниями, университетами и научно-исследовательскими институтами, государственными учреждениями и профсоюзами. В 2004 году принятие интегрированной модели управления фондами «позволило интегрировать значительную часть инвестиций в фонды, трансформируя их в соответствии с правительственной политикой, устраняя дублирование и систематизируя инициативы»(ABDI, 2006, стр. 20)

 

В рамках программы 2008-10 гг. второе правительство Лулы приступило к осуществлению амбициозного пакета промышленной политики «Productive Development Policy (PPP): инновации и инвестиции в устойчивый рост» (PDP), направленной на решение основных задач: (i) поддерживать цикл экспансии, обеспечивая более быстрые темпы роста GFCF (Gross fixed capital formation) – вложения в основной капитал / фонды, средства производства), чем GDP; (ii) модернизировать и диверсифицировать экспортную корзину, в которой преобладают сырьевые товары и низкотехнологичные производства; (iii) повысить инновационный потенциал бразильских компаний посредством специализации на производственной деятельности с высокой добавленной стоимостью и путем развития крупных фирм, контролирующих глобальные производственно-сбытовые цепочки; (iv) повысить роль конкурентоспособности и дистрибуции в цикле экспансии путем расширения доступа к кредитам для микро- и малых предприятий.

 

Политика PDP представляет собой сложный пакет политики, структурированный по трем основным осям. Во-первых, это программы, продвигающие стратегические области (здравоохранение, ИКТ, ядерная энергия, оборона, нанотехнология и биотехнология), которыми управляет Министерство науки и технологий (Bothelo, 2011). Во-вторых, программы по консолидации и расширению позиций на международных рынках с помощью государственного банка развития, Национального банка экономического и социального развития (the National Bank for EconomicandSocialdevelopment, BNDES). Целями этих программ являются: аэронавтика, нефть, природный газ и нефтехимия, биоэтанол, горная промышленность, сталь, целлюлозно-бумажная промышленность и мясо. В-третьих, программы по укреплению конкурентоспособности промышленности под прямым контролем Министерства развития, промышленности и внешней торговли (MDIC) (правительство Бразилии, 200, Ferraz et al., 2009).

 

В ходе реализации политики PDP особое внимание уделяется повышению конкурентоспособности и увеличению международных инвестиций со стороны национальных чемпионов в ресурсоемких отраслях (Devlin & Moguillansky, 2012, стр. 13). Кроме того, база финансирования BNDES была существенно расширена, чтобы позволить стране достичь к 2010 году уровня GFCF (инвестиции в основной капитал / средства производства) в 21%, а распространение кредитных линий в торговле средствами производства было существенно сокращено (правительство Бразилии, 2008, стр. 24).

 

Текущая промышленная политика - Plano Brasil Maior (PBM), утвержденная правительством Русефа (Roussef) в августе 2011 года, охватывает более широкий спектр и больше концентрируется на инфраструктуре по сравнению с политикой PDP. Политика PBM также фокусируется на укреплении производственных цепочек и диверсификации / модернизации экспорта (особенно для МСП) посредством налоговых льгот, торговых инструментов (например, антидемпинговых мер), а также финансирования и кредитных гарантий для экспортеров. С момента глобального финансового кризиса 2008 года бразильские производители были защищены от повышения обменного курса и мирового экономического спада, особенно за счет финансовой поддержки BNDES, освобождения от налогов на фонд заработной платы и преференций в государственных закупках.

 

В последние несколько лет бразильское правительство окончательно изменило свою ограничительную макроэкономическую политику, осуществляемую с 1996 года, которая внесла огромный вклад в существенную преждевременную деиндустриализацию Бразилии - доля промышленности в ВВП упала с максиума 27,2% в середине 1980-х до 14,6% в 2011 году.

 

Во-первых, сначала осторожно после кризиса 2008 года, а затем агрессивно с 2012 года, правительство отказалось от политики высоких процентных ставок (большую часть времени с 1996 года в Бразилии были самые высокие реальные процентные ставки в мире). Снижение процентных ставок, естественно, привело к обесцениванию (очень переоцененного) реала, местной валюты. Эти макроэкономические изменения значительно снизили давление на промышленную отрасль в целом и особенно на экспортно-ориентированные фирмы.

 

В апреле 2012 года политика PBM вошла в свою вторую фазу и в настоящее время концентрируется на вызовах в уровне развития конкурентоспособности промышленности в Бразилии (Canuto et al., 2013). Политика PBM пересматривает целевые показатели, основываясь на концепции производственных систем (production systems concepts), а не производственных цепочек, и пытается определить новые инструменты для повышения эффективности промышленной политики и содействия сотрудничеству между государственным и частным секторами (например, путем создания новых схем управления ГЧП, включая отраслевые советы по конкурентоспособности) (Kupfer, 2012).

 

 

Информационный бюллетень подготовлен компанией J'son & PartnersConsulting. Мы прилагаем все усилия, чтобы предоставлять фактические и прогнозные данные, полностью отражающие ситуацию и имеющиеся в распоряжении на момент выхода материала. J'son & PartnersConsulting оставляет за собой право пересматривать данные после публикации отдельными игроками новой официальной информации.

 

 

 

 

Читать далее

Детальные результаты представлены в полной версии исследования:

 

«Международный опыт промышленной политики и уроки для Великобритании»

Содержание

1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

2. ВВЕДЕНИЕ

3. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ

3.1. Проблемы определения термина «Промышленная политика»

3.2. Особая роль сектора обрабатывающей промышленности

3.3. Теории промышленной политики

3.3.1. Взаимозависимость

3.3.2. Способности (производственные возможности)

3.3.3. Риск и неопределенность

3.4. Вопросы реализации

3.5. Оценка промышленной политики

 

4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ПО СТРАНАМ

4.1. Япония: пример-квинтэссенция

4.2. Германия: учитель?

4.3. США: настоящий первопроходец

4.4. Корея: самый драматический пример

4.5. Сингапур: закоренелый прагматик

4.6. Финляндия: преодолеть гравитацию?

4.7. Италия: маленькое это красивое?

4.8. Бразилия: вопреки всему (against all odds)

4.9. Китай: новые границы

5. УРОКИ ДЛЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ

5.1. Некоторые общие замечания об «извлечении уроков» из международного опыта 49

5.2. Конкретные вопросы

5.2.1. Видение

5.2.2. Институциональные условия

5.2.3. Финансы и корпоративное управление

5.2.4. Инновации

5.2.5. Управление ТНК

5.2.6. Институциональные условия

5.2.7. Квалификации и обучение

6. ЗАГЛЯДЫВАЯ В БУДУЩЕЕ

7. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

СПИСОК РИСУНКОВ и ТАБЛИЦ

 

Рис. 1. Доля промышленного производства в ВВП, 1990-2010 гг.

Табл. 1. Рейтинг стран по MVA на душу населения в 2012 году (в долларах 2000 года)

Табл. 2. Динамика ключевых показателей обрабатывающей промышленности по отдельным странам, % в год, 1990-2010 гг.

Табл. 3. Показатели обрабатывающей промышленности для 10 рассматриваемых стран, 2010 г.

Табл. 4. Показатели обрабатывающей промышленности для 60 передовых стран. Добавленная стоимость промышленного производства (MVA) на душу населения, 2010 г. Первая часть, 1-30

Табл. 5. Показатели обрабатывающей промышленности для 60 передовых стран. Добавленная стоимость промышленного производства (MVA) на душу населения, 2010 г. Вторая часть, 31-60

Табл. 6. Валовая доля R&D в ВВП, % для 10 рассматриваемых стран

Табл. 7. Доля валовых вложений в основной капитал (GFCF) от ВВП, %, в среднем 

Читать далее

Андрей Ловыгин. АО "ЛО ЦНИТИ": Первый в мире контроль станочного парка с помощью умных часов
«Мы впервые в мире сделали мониторинг станочного парка при помощи умных часов. При помощи этой системы, можно связать в единое пространство любое оборудование.»  
Андрей Шолохов, генеральный директор PTC Россия. Интеллект для «умных» вещей
«Когда мы говорим об информации, мы говорим о том, что называется страшным словом «негэнтропия», то есть порядок, не хаос. Но это не единственное измерение, есть еще энергия. И любая успешная «умная» вещь предполагает баланс энергии и негэнтропии. Именно поэтому сами вещи никогда не будут, например, самостоятельно вести активную дейстельность в социальных сетях». Андрей Шолохов – об Интернете вещей и о том, какую роль «умные» вещи уже играют в человеческой жизни и бизнес-процессах производственных предприятий. Ведущий – Сергей Корзун.
Embedded Day 2016. Дмитрий Мирошников, Sagemcom: LoRa – это Twitter в мире Интернета вещей
Выступление Дмитрия Мирошникова, Главы российского представительства Sagemcom, председателя совета директоров «НПК РоТеК», на конференции «Встраиваемые Технологии 2016. Индустриальный Интернет Вещей» (Embedded Day 2016).
Смотреть все видео